“十五五”时期，面对内外部环境的系统性变化，我国吸引和利用外资必须聚焦重点领域加快开放步伐，同步推进投资促进方式创新和营商环境系统性优化，全力推动吸引和利用外资从规模速度型向质量效益型的战略性转变。
“十五五”规划纲要提出更大力度吸引和利用外资。近年来，全球跨国投资持续收缩，地缘政治博弈加剧，安全导向上升为跨国公司布局关键变量，深刻改写了跨国投资的内在逻辑。对于中国而言，这一外部变局与内部创新要素崛起、内外资竞争位势转换、引资政策从优惠驱动转向公平竞争等结构性转型深度交汇，既放大了传统引资模式面临的挑战，也催生了以新质生产力为牵引的新机遇。
面对内外部环境的系统性变化，我国吸引和利用外资必须聚焦重点领域加快开放步伐，同步推进投资促进方式创新和营商环境系统性优化，三个维度协同发力，全力推动吸引和利用外资从规模速度型向质量效益型的战略性转变。
外部环境变化
当前，全球跨国投资格局正经历总量收缩、竞争激化、布局重构与赛道更迭的多重变局。这些外部趋势相互交织，使中国更大力度吸引外资面临严峻挑战和新的契机。
1.全球跨国投资持续收缩，国际引资竞争日益激烈
受全球经济疲软、新冠疫情冲击、贸易紧张局势等多重因素影响，全球跨国直接投资（FDI）总量持续缩减。据联合国贸易和发展组织（UNCTAD）统计，2024年全球FDI总额较2023年下降10%的基础上进一步下降11%，主要对外投资国FDI流出量普遍下滑，其中美国下降26%、中国下降8%、新加坡下降13%、德国下降50%、法国下降44%。进入2025年，全球FDI虽止跌企稳，但仅实现约5%的微弱回升，总量仍处于历史低位，其中跨国并购的价值下降了10%，绿地项目宣布的数量下降了16%，叠加美国关税政策等不确定性因素，投资者信心依然疲软，我国吸引外资的难度和压力仍将持续。
总量收缩进一步激化了全球引资竞争，越来越多的国家通过出台积极的投资政策来争夺跨国资本。UNCTAD统计显示，2024年全球共出台135项“对投资更有利的措施”（包括便利化、自由化、投资激励、投资促进等），占全部新政策的78%，为2017年以来最高水平。其中，投资激励措施（税收优惠、奖励计划等）占比升至45%的历史新高，发达国家该比例更达到64%。东盟、印度等新兴经济体更依托全球供应链重构大势，以土地优惠、税收减免等优惠政策吸引外资。全球范围内愈演愈烈的引资竞争，使我国以公平竞争为导向的引资模式面临直接挑战。
2.安全导向成为战略考量，跨国投资布局加速重构
中美博弈、俄乌危机等地缘冲突，加深了跨国公司对地缘政治风险的担忧，也强化了其分散风险、保障供应和地缘政治结盟的考量。越来越多的跨国公司通过多样化地理布局、转移制造基地或增加本地化生产等方式重构生产网络，尤其在易受贸易政策影响和对实时物流依赖性更强的行业表现更为突出。同时，经济韧性和技术主权被提升至国家安全高度，许多国家加速在关键矿产、先进制造和数字领域等战略性行业构建国内产能，并实施更为严格的投资审查，对跨国公司的投资目的地的选择产生实质性影响。
在全球生产网络重构过程中，跨国投资加速向北美和东南亚地区流动。UNCTAD数据显示，流入北美的FDI占比从2016的24.2%一度降至2020年的13.7%，随后反弹至2024年的22.7%，2025年资金流入总体保持稳定；流入欧洲的FDI占比从2007年的49.7%持续降至2024年的12.6%，2025年资金流入总体回升；流入东南亚的占比从2008年的3.4%稳步提升至2024年的14.9%，新加坡、泰国、越南等国2025年资金流入稳健增长；流入中国的FDI占比由2008年的7.4%攀升至2020年的17.2%后，波动回调至2024年的7.7%，2025年资金流入继续收缩。折射出全球供应链分散布局的显著影响，也印证了中国引资从规模扩张向质量升级转型的紧迫性。
3.跨国投资重点深度换挡，战略性新兴产业成为新引擎
在全球投资总体谨慎的背景下，数字领域投资逆势增长。UNCTAD统计显示，2024年全球数字产业宣布的绿地投资项目数量增长17%，价值增长107%，投资集中在数据中心、金融科技平台、电子商务物流和专业软件服务领域。《世界500强与中国民营100强全球投资布局趋势报告（2025）》显示，2020年至2024年间，世界500强对美国新一代信息技术的投资从29%跃升至48%，尤其聚焦AI、物联网、区块链、大数据、云计算，成为对美第一大投资领域，同期对亚洲AI领域的投资占比也从10%增至24%。
新一代信息技术、新能源汽车、新能源产业和关键矿产等产业成为跨国投资焦点，绿地投资一度十分活跃。UNCTAD报告显示，受益于半导体、电动汽车和新能源投资的拉动，全球制造业绿地投资项目数在2023年扭转长达十年的下滑态势，实现22%的增长，2024年继续增长5%。进入2025年，汽车和新能源领域投资有所降温，但半导体投资热度不减，关键矿产领域更是异军突起，锂、钴、稀土等战略性资源的勘探、开采及加工环节吸引大量投资，表明全球产业链竞争已从终端制造向上游资源端延伸。
无论是数字经济还是战略性制造业，都是我国发展新质生产力的重点产业领域。数字经济成为跨国投资重点，为我国数字经济开放发展提供了机遇，而战略性制造业加速向发达国家回流，则加大了我国的引资竞争压力。
内部环境变化
中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，吸引外资的内部条件亦发生系统性转变，既为引资质量升级提供了新支点，也对引资理念和方式提出了全面转型的迫切要求。
1.新型生产要素重塑引资优势，创新与人才成为引资新动力
过去，生产要素和产业链的低成本优势成就了中国“世界工厂”的地位。如今，科技和人才等新型生产要素正在重塑中国的引资格局，超大规模市场将这一磁吸效应进一步放大。
技术创新加速突破，推动中国向“创新中心”转变。国家统计局数据显示，2024年中国研发人员全时当量连续十二年位居世界首位，全社会研究与试验发展经费投入总量居世界第二。世界知识产权组织（WIPO）报告显示，2025年，中国在全球创新指数中跻身前十。在科技创新优势驱动下，外资企业显著加大在华研发投入。FDI Markets数据显示，2003年至2024年10月，中国累计吸引外资研发中心投资占全球总额的13.7%。国家统计局数据显示，过去10年，中国规模以上外资工业企业研发投入增长了86.4%，有效发明专利数增长了336%。商务部数据显示，2020至2025年，中国高技术产业实际使用外资占比从28.6%升至32.3%,2026年一季度，占比进一步提升至41.2%，引资结构升级态势明显。
高质量人才价值释放，推动中国向“全球人才库”演变。人力资源和社会保障部数据显示，中国技能劳动者总量达2.2亿人，其中高技能人才超7200万人；国家发展改革委公布数据显示，中国每年培养科学、技术、工程和数学（STEM）专业毕业生超500万人；《全球高层次科技人才态势报告》显示，中国全球高层次科技人才占比已经跃居全球首位。外资企业眼中的中国人口红利，已从低成本劳动力转变为庞大的工程师、科技人才和敏捷的创新生态。越来越多的外资企业组建本土研发团队服务全球业务，如米其林沈阳工厂从高峰期的190多名外籍专家转变为由四五十名中国专家为米其林全球业务提供服务；飞利浦中国高管团队90%是中国本土人才，在华研发团队也从不足10人发展到近200人。
在超大规模市场的加持下，中国在新科技革命中的应用场景优势被进一步放大，外资企业瞄准中国应用场景，积极布局智能驾驶、智慧城市、智能工厂、零碳园区等。例如，德国博世集团计划未来五年在苏州投资100亿元用于智能辅助驾驶系统解决方案，丹麦丹弗斯集团在浙江嘉兴追加投资27亿元建设集研发、测试、生产于一体的零碳产业园。依托丰富的创新资源和应用场景，中国正成为商业模式试验场和技术策源地。
2.内外资企业竞争格局转换，外资企业竞争压力增大
改革开放后的很长一段时间，外资企业在中国多数对外开放行业中占据绝对优势。近年来，随着内资企业快速发展，内外资竞争态势和互动模式深刻变化。
在众多外资传统优势领域，外资企业的市场竞争力有所弱化，甚至被内资企业反超。2008年至2023年，外资企业在中国乘用车市场占有率从74%降至49%，手机市场占有率从超过60%降至不足20%，白色家电市场占有率从40%降至10%，工程机械市场占有率从95%降至40%，铁路船舶等运输设备制造业市场占有率从46%降至19%，仪器仪表市场占有率从68%降至40%。在高新技术领域，内外资的竞争已从单纯的技术或市场竞争，升级为技术-市场-标准-供应链的立体竞争，内资企业在部分领域从“跟跑”到“并跑”甚至“领跑”。外资企业对华经营面临前所未有的竞争压力。
新的竞争格局下，内外资合作不再是外资主导技术标准、内资被动承接加工环节的线性关系，“合作中竞争，竞争中合作”的竞合模式日渐成为主流，技术授权、联合研发、产能联动、标准共治、风险共担等复杂互动日益频繁。例如，汽车产业从“零部件采购”到“全链条技术共生”，电子信息产业从“组装代工”到“芯片级协同”。外资企业在中国产业链中的角色随之转变，过去外资多为行业龙头，内资主要为其配套，现在不乏内资企业为龙头，外资企业配套的合作关系，且这种配套已并非低层次加工，而是高技术、高附加值的深度协同。
3.招商引资政策重构，公平竞争下优惠政策成为历史
进入新发展阶段，中国吸引外资从规模速度型向质量效益型转变，外资政策也相应调整，从以“优惠”政策为主转向以“公平竞争”为主，更加强调通过市场开放、建立规则、公平竞争、营造环境来吸引外资。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步深化改革推进中国式现代化的决定》明确提出，规范地方招商引资法规制度，严禁违法违规给予政策优惠行为。2024年8月1日正式施行的《公平竞争审查条例》明确规定，没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得给予特定经营者税收、财政奖补等优惠。以优惠政策吸引外资的时代已经终结，取而代之的是以国民待遇为核心的外资政策体系。
准入前，进一步放宽外商投资领域市场准入限制。制造业完全放开并按照内外资一致原则实施准入管理，同时推动电信、金融、医疗、教育、文化等服务业领域进一步开放。2024全国版外资准入负面清单将限制措施减至29项，并全面取消制造业领域外资准入限制措施；《2025年稳外资行动方案》提出推动扩大电信、医疗开放试点，稳妥有序扩大教育、文化领域自主开放，落实全面取消制造业领域外资准入限制要求，推动生物医药领域有序开放。
准入后，全面平等对待内外资企业，保障外资企业公平参与政府采购活动、标准制定，享受各项政策。《外商投资法》《优化营商环境条例》从法律层面确立了一视同仁的基本制度规范；《关于开展国家标准化创新发展试点率先实现“四个转变”的指导意见》《关于在政府采购活动中落实平等对待内外资企业有关政策的通知》等政策文件，从操作层面全面部署了外资企业国民待遇的落地实施。
对策建议
应对内外部环境的深度调整，中国更大力度吸引外资，关键在于重点领域、投资促进和营商环境三个维度的协同发力。
（一）重点引资领域层面
1.以“投资于人”为突破口，加快服务业开放步伐，拓展外商投资空间
“十五五”规划纲要明确提出，坚持投资于物和投资于人紧密结合,着重强调加强人力资源开发和人的全面发展投资，重点涵盖教育、医疗、健康、养老、人才培养及新型消费等领域。这些既是我国服务业的重点领域，也是提振消费的潜力所在，高水平开放对于加大投资力度、提升供给质量、促进消费升级具有重要意义。相关领域也是我国扩大自主开放的重点抓手。“十五五”规划纲要将服务业作为开放重点，提出推动电信、互联网、教育、文化、医疗等领域有序扩大开放。建议紧扣国家推动投资于物和投资于人深度融合的政策方向,优先将鼓励外资参与“投资于人”相关领域作为现阶段引资重点，从放宽准入、减少限制、优化监管、打通经营闭环等方面系统发力，切实扩大医疗、健康、养老、育幼、高等教育、技能培训、文化旅游、数字消费等的对外开放，为市场提供多元化服务供给。
2.以引资新优势为依托，聚焦新质生产力吸引外资，增强高技术外资粘性
“十五五”规划纲要提出，发挥标志性外资项目示范效应，引导外资更多投向先进制造、现代服务、高新技术、节能环保等领域，支持参与产业链上下游配套协作，大力吸引外资企业在华设立地区总部、研发中心。这些领域是我国发展新质生产力的重点方向。建议以我国创新、人才和应用场景优势为依托，以“投资中国”品牌为渠道，加大相关领域引资力度。在新能源、精细化工、高端装备、生物医药等传统的先进制造领域，发挥重大项目专班机制，对境内外跨国公司开展靶向引资和产业链嵌入式招商；在集成电路、生物技术、空天科技、人工智能、量子信息、低空经济等新兴领域，着力健全投融资机制，重点面向国际高成长性初创型科技企业、团队和人才，实行“引育并举”一体化招引。同时，积极支持外资企业融入中国创新体系，鼓励外资深度参与国家科技项目和攻关工程，允许符合条件的外资研发机构牵头或参与国家重点研发计划；继续大力发展外资总部经济，鼓励跨国公司将亚太总部、研发中心、财务中心、供应链管理中心等功能性机构设立在中国，推动“工厂型”外资向“平台型”外资升级。
（二）投资促进层面
1.以合法合规为前提，优化外资激励措施，提升引资政策国际竞争力
在开展外资政策公平审查时，应在确保公平竞争的前提下，兼顾外资特性和区域差异，以例外条款或正面清单等形式，保留必要的外资激励政策空间。例如，“十五五”规划纲要提出，大力吸引外资企业在华设立地区总部、研发中心。激励措施是必要且国际通用的政策工具。跨国公司地区总部奖励虽具有外资指向性，但并不会损害内外资公平竞争，反而是我国参与国际引资竞争，防范周边国家虹吸效应的有效手段，应允许地方在合规、公开的前提下给与相应奖励。又如，依据国际经贸规则，落后地区可实行差别化的激励措施。我国中西部及东北地区属于相对落后地区，与东部地区在基础条件上存在现实差距，应在合规、公开前提下给予政策倾斜，建议对承接东部转移的外资项目，允许因地制宜提供土地优惠和税收返还，增强与东南亚等国的引资竞争力。
同时，加快出台地方政府招商引资鼓励和禁止事项清单，尽快统一外商投资政策公平审查的合规标准。建议明确以《外商投资法》为法律依据，以地方《外商投资条例》为行政法规依据，以《国务院关于进一步优化外商投资环境加大吸引外商投资力度的意见》（国发〔2023〕11号）为国务院批准依据，据此统一全国“监管尺度”，强化执法和监督。
2.以场景开放和培育为先导，大力探索“场景招商”，形成一批标志性外资项目
《国务院办公厅关于加快场景培育和开放推动新场景大规模应用的实施意见》（国办发〔2025〕37号）以下简称《实施意见》提出，支持建设一批新场景，推动场景资源开放，促进场景资源高效配置。从地方实践看，“场景招商”正成为替代“优惠政策招商”的重要选项。“十五五”规划纲要提出，引导外资更多投向先进制造、现代服务、高新技术、节能环保等领域。应聚焦以上领域，落实《实施意见》，加快培育应用场景，推动各类场景资源向外资开放，引导外资参与智慧城市、园区更新、技术和产品应用等场景开发。中央应鼓励地方开展“场景招商”创新，由相关部门牵头，组织地方申报一批“场景引资”创新案例，总结成熟机制，将其打造为外商投资促进机制改革的重要创新点。
（三）环境打造层面
1.以跨部门跨层级协调机制为抓手，推动外资“准入又准营”，切实破除体制性障碍
“准入又准营”是外资企业投资中国的重要关切，也是我国贯彻落实公平竞争、塑造引资新优势的重要内容。“十五五”规划纲要提出，落实好“准入又准营”。这一举措的关键在于打通体制障碍，建立跨部门跨层级的协调机制。建议加强国务院专题督导，在全国范围内对“准入不准营”的情况进行摸底盘查，找出各开放领域“准入不准营”的堵点卡点，列出整改清单；健全“一个部门统筹，相关部门联席”的跨部门协调机制，纳入地方政府、企业等相关利益方参与，所涉部门共同承担开放的责任和义务；将市场准入与准入后企业的运营许可、生产经营、人才聘用等各环节的审批与服务进行系统性整合与联动，为企业提供从市场大门敞开到顺利运营的经营闭环。
2.以制度化“反内卷”为突破口，提升市场化水平，稳定外商投资预期
“十五五”规划纲要提出，持续优化外商投资环境。从企业的角度看，盈利是第一营商环境。日本、美国、欧盟等在华商会报告显示，内卷式竞争已成为外资企业利润下滑的重要因素之一，并对其投资决策产生实质性影响。要重塑外资信心，关键在于以制度化“反内卷”为切入点，全面提升市场化水平，让外资企业能够对中国市场有稳定的盈利预期。相较于部分行业采取的行政化“反内卷”措施，制度化“反内卷”更为根本。建议健全并严格执行企业破产制度，安排僵尸企业有序退出市场；以对标国际更高标准为目标，提高各行业领域产品质量标准，避免劣币驱逐良币；完善招投标相关法规，不以价格作为主要评审因素；在全行业深入落实《劳动法》及相关法律法规，逐步缩小内外资企业在用工规范、社会保障、社会责任履行等方面的实际差距，营造更加公平和包容的就业环境。
3.加快对接国际经贸规则，完善公平竞争制度体系，增强外资企业获得感
“十五五”规划纲要提出，构建与高标准经贸规则相衔接的制度和监管体系。对吸引和利用外资而言，关键在于加快推进公平竞争制度体系的对接。建议加快政府采购制度改革，推进WTO《政府采购协定》（GPA）的谈判工作，推进GPA及其配套规则修订工作，敦促各行业领域尽快制定出台政府采购“本国产品”的标准；统一内外资企业补贴申请审批标准，在分配产业补贴资金时，根据企业的实际情况和项目需求，进行科学合理的分配，避免出现因企业性质不同而导致资金分配不均的情况；加快落实《外商投资企业标准化工作指导意见》，推进《标准化法》修订工作，明确规定外资企业可平等参与国家标准、行业标准及团体标准的起草、修订与投票。强化知识产权保护，全面落实知识产权侵权惩罚性赔偿制度和专利侵权纠纷行政裁决制度；完善数据跨境流动制度，在国家数据跨境传输安全管理制度框架下，开展数据跨境传输安全管理试点，在自贸试验区扩大数据流动“绿色通道”，明确数据分类分级标准，简化安全评估程序。
张彩云
商务部国际贸易经济合作研究院副研究员
周宇腾
对外经济贸易大学经济学院博士研究生
来源：2026年5月（上）第09期《中国外资》杂志